LA研究 | 苏畅 章俊华 | “绿色基本计划”——基于国土空间规划演进的日本绿地系统规划导则
全文刊登于《风景园林》2020年第2期 P61-65
苏畅，章俊华.基于国土空间规划调整的日本绿地系统规划演进特征分析[J].风景园林，2020，27（2）：61-65.
基于国土空间规划调整的日本绿地系统规划演进特征分析
苏畅
男 / 博士 / 华中科技大学建筑与城市规划学院讲师 / 研究方向为风景园林历史与理论、风景园林规划与设计
章俊华
男 / 博士 / 日本千叶大学教授、博士生导师 / R-land北京源树景观规划设计事务所 主持设计 / 本刊编委 / 研究方向为风景园林历史与理论、风景园林规划设计与实践
摘要
作为东亚地区发达国家之一，日本具有较长的针对国土空间及国土范围内土地利用规划的历史。同时，“绿色基本计划”作为日本的基本绿地系统规划框架，也随上位规划及相关法律法规的调整进行着相应的演进。以日本国土空间规划调整背景下“绿色基本计划”的相关演进特征为研究对象，分析不同时期日本在国土空间尺度下绿地系统规划的特征及特点，并对其整体演进特征和可借鉴性进行讨论。
关键词
风景园林；国土空间规划；日本；“绿色基本计划”；绿地系统规划
2019年5月和6月，中共中央国务院，自然资源部先后印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）以及《关于全面开展国土空间规划工作的通知》。其中，《意见》强调国土空间规划将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。
作为立足城乡绿色空间的风景园林学科，在面对国土空间规划工作展开的大背景下，也应针对自身学科发展的特征进行相应的呼应。其中，绿地系统规划作为城市绿色空间管控的重要专项规划，在支撑城市绿色空间的结构性、功能性、生态性等要求上，起到重要和基础作用。在多规合一的国土空间规划背景下，如何将城市绿地系统规划与国土空间规划的大方向进行呼应和调整，是现阶段风景园林人亟须考量的问题。
日本作为中国的邻国，具有较长的发展国土空间规划的历史和丰富的经验。至今已进行了7次大型的规划以及政策调整。同时，跟随上位规划，日本的绿地系统规划—绿色基本计划，对日本的城市及郊区的基本绿色空间及绿色基础用地的发展模式和使用规范进行了明确。在近40年的发展历程中，“绿色基本计划”跟随上位规划进行了若干次调整。从学科视角看，日本长期进行的国土空间规划并在上位调规背景下绿地系统规划的变动特征，对中国现阶段国土空间规划工作策划和展开的过程，具有一定的借鉴价值。
1 日本国土空间规划概述
1.1 日本国土空间规划的背景和特征
日本的国土空间规划是基于其日本二战战后秩序重建展开，并且经历了3个相对特征明显的阶段。分别以“国家振兴发展”为中心、以“经济发展与地区经济促进”为中心（20世纪70—90年代）、“国民福祉”为中心（20世纪末至21世纪）3个阶段。笔者按照规划纲要实施的整体时期、时代背景及发展特征，将整体时间线划分为4个时期，分别为国家整体复兴发展期、经济建设高速发展期、泡沫经济后资源整合期，以及人居环境营造与改善期，并根据以上4个时期对7次规划纲要的内容及特征进行讨论（表1）。
表1 日本7次国土空间规划相关信息
1.2 第1~7次国土综合开发计划概要1）国家整体复兴发展期。1950年5月，日本国土综合开发法正式通过并实施，成为日本国土空间规划长期的指导准则和法律支撑。在此基础上，1962年10月，第一次全国综合开发计划正式颁布实施。在这一时期中，自然资源的有效调配与利用，是其主要的议题和规划目标。
2）经济建设高速发展期。继第一次全国综合开发计划后，日本在相隔10年左右的时间间隔内相继发布了第2~4次全国综合开发计划。在这一时期中，日本经济进入发展快车道。早期的规划更针对中心较大型城市进行了重点规划定位，但相应的产业集中，区域发展不均衡等问题也逐渐显现。
3）泡沫经济后资源整合期。于1998年提出的“21世纪国土总体设计”是在日本20世纪90年代初经济泡沫破裂的背景下展开修编的。在经历过高速发展与金融业过度繁荣后的萧条期，日本政府转变传统单一谋求发展的思路，开始在国际发展与交流、信息化时代来临的视角下，对自然资源的统合与集成提出了新的要求。
4）人居环境营造与改善期。经过泡沫后资源整合期，日本政府对为市民福祉为基本出发点的国土空间构成提出了新的要求。在最新的2014年“国土规划设计2050”中，决策者将日本的低出生率以及老龄化作为首要问题提出，强调加强中心城区区域和周边地域市民的福祉内容（图1）。
1 日本第7次国土空间规划中“对流促进型”国土空间的构造模式的解读
2 “绿色基本计划”——国土空间规划调整背景下的日本绿地系统规划的演变
2.1 “绿色空间”与“绿色基本计划”在日本国土空间规划中的定位
自1950年始的日本综合开发计划，始终根据时代发展产生的矛盾问题以及未来发展方向预期，致力于解决土地、水域等自然资源、防灾、都市及农村规模、基础设施、产业选址、公共基础设施、观光以及保全、营造良好自然环境和创造良好人居环境景观形成的相关问题。
日本形成其独特的国土空间规划纲要，与其特殊的土地所有制度亦存在强相关性。与中国不同，日本的土地主要由国有、共有、私有3部分构成。相应的，根据最新的“绿色基本计划”，日本的绿地系统规划主要关注城市建成区内的5类用地，即：都市公园、生产绿地内的绿色空间、绿地保全区域（城市内部的林地、草地、水体沼泽等缺少人工干预的自然环境）、特别绿地保全区域（具有重要历史文化、遗产、生态等价值的绿地保全区域）以及绿化地域（建筑的附属绿地）。
2.2 “绿色基本计划”——日本绿地系统规划的结构
“绿色基本计划”作为日本城市基本绿色空间的规划导则，是日本市、町、村三级行政自治体的绿地保护和开发的基本计划。“基本计划”最早是基于1973年颁布的都市绿地保全法进行规划的设计和实施的。
“绿色基本计划”作为日本的城市绿地系统规划框架，内容包括了计划书和计划图纸两部分。计划书主要包括了以下8个方面内容：1）绿地的保护以及绿化目标；2）绿地的保护以及绿化的推进策略措施；3）地方公共团体的公园整备以及管理方针；4）生产绿地的绿地保护相关事宜；5）特别绿地保全地区内的绿地保护措施；6）绿地保护区域和特别保护区域以外的重点绿地的保护相关事宜；7）绿化地域和绿化工作推进相关事宜；8）绿化地域以外的绿地的保护相关事宜。计划图纸中，包括了绿地系统未来愿景图、绿地等配置规划图、实施方针图、一定规模以上都市公园规划图以及新旧对照图。
2.3 基于上位规划调整背景下“绿色基本计划”的演进特征
1）第1次“绿色基本计划”（1977年版本“绿色总体规划”）。
最初的1977年版本的“绿的计划”，是基于1973年版本的都市绿地保全法制定的。在这其中，仍处于第2次全国综合开发计划（1969—1985年）的周期内。在这一时期，日本国土空间规划的主要重心是接续前一时期的战后复兴计划后高速发展的日本经济而展开，整体的空间规划思路偏重于国家层面而未转向更精细的人居环境层面。
2）第2、3次“绿色基本计划”（1995、1996年版本）。
第2次“绿色基本计划”是其规划正式更名后的第一个正式计划。两年版本的“绿色基本计划”是基于1987年版本第4次全国综合开发计划（1987—2000年）制定，在这一时期内，日本正经历泡沫经济破灭的过程，金融业以及相关产业过度繁荣所引起的人口过度集中问题凸显。承接第3次综合开发计划的愿景，人居环境的优化开始成为上位规划转型的方向。
3）第4、5次“绿色基本计划”（2001年、2007年版本）。
第4、5次“绿色基本计划”是基于1998年版本的“国土总体设计”（1998—2010年）展开的。在这一时期的国土空间规划中，除了继续强调对国民优质人居环境的打造，对自然环境的传承和保护的相关工作进行了进一步的强调。同时，强调了地方结构的衰退减缓和协同发展（表2）。
表2 日本绿地系统规划内容演变
3 讨论与总结
由分析可见，总体的日本国土空间规划策略是由最初的“国家意志”“发展优先”的基本思路向“人本主义”“人居环境”的方向转型。相应的，城市绿地系统的规划和“实施策略”也由开始的定性管控向精细化的“定性+定量”的方向演进。
首先，日本“绿色基本计划”在时间轴线上的演进主要是以精细化为基本方向。从最初始的定性要求逐渐转变为定性与定量结合的深层次框架。图纸层面，对前后时间节点的规划衔接逐渐紧密，对规划所涉及的公园尺度逐渐向人居尺度所转型，也对未来的绿地系统规划实施的愿景进行具体的图面表达，其后期的转型策略和方向，同所处时期的要求以及国土空间规划的总体方向是高度一致的。
其次，日本“绿色基本计划”与其国土空间规划的“先法后规”的特征存在一定区别。其城市绿地系统规划在1977年启动，并存在一个“综合开发计划”周期内存在多个版本的“绿色基本计划”的情况出现，同时在一个周期内进行几轮的调整。在5次的“绿色基本计划”中，调规的方式以精细化方向为主要策略，为各个地方性自治体制定绿地系统规划提供一定留白的自主空间，更加容易形成根据各个城市和地域优势和特点而构建的优良人居环境（图2）。
2 日本神奈川县藤泽市绿的基本计划未来愿景图
图表来源(Sources of Figures)：
图1、表1为作者根据参考文献[18-20]资料整理；图2为作者改绘自参考文献[18]中日本第七次国土空间规划中“对流促进型”国土空间的构造模式的解读；表2引自参考文献[14]1250页。
为了微信阅读体验，文中参考文献标注进行了删减，详见杂志。
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《风景园林》2020-02
传统人居环境营造思想与技术传承
文章编辑 刘昱霏
微信编辑 刘芝若
微信校对 刘昱霏
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